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| 吴晶妹：谈信用法规建设与政府的作用 |
| 来源：中国人民银行 |
| 编辑整理：中法信用 |
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信用问题说到底涉及的就是社会各界在社会活动中的信用关系。信用的好坏、信用关系的优劣说到底也是要靠参加信用活动的主体自己去建立与维护的，不是靠法规的强制、政府的管制来建立与实现的。良好的社会信用关系是建立在社会各界的因信用而带来的利益平衡的基础上的，这个平衡的过程是市场自发调整实现的，需要相当一段时间。
在这个过程中，法规、政府管理、征信体系等的作用是有限的，但是又是非常重要的，就象是内因与外因的关系。社会各界信用利益的平衡是内因，是信用关系变化的内部动力，法规、政府的管理、征信体系是外因，是社会信用关系变化的外部条件。
值得注意的是政府同时又参与社会信用活动，参与这个平衡过程。由于政府既是管理者，是外部条件，又是参与者，是内因力量的一部分，因此，决定了政府在社会信用活动中有着双重地位与作用，有着双倍影响，从这两方面看，政府的唯一选择与定位就是明确自己的外因职能，不干涉、不越位、不替代，搞好法规建设，支持信用行业发展；作为内因一分子，在社会信用活动中诚实守信，正人先正己。
一、加快相关信用立法，确立国家信用管理机构
良好的信用环境需要公众良好的信用意识与信用行为，行为需要制度规则与法律的约束，制度与法律通过立法与执法机构来体现。因此，确立国家信用管理机构及立法体系是社会信用体系建设的基础，是重建我国社会信用体系的首要工作，是政府作用的集中体现。
信用立法的主要目的是建立社会信用制度基础，为社会信用体系建设及信用活动提供完整、公开和相对稳定的标准，指导和保障社会信用活动与行为健康、有序的发展。从常理看，一般的制度应包括法律制度、行政规定与规则、国际公约与国际惯例、社会习惯与习俗等。我国信用立法与社会信用制度的建设也好不例外地应包括这些内容。
本文认为，在信用立法方面，我们主要有两大类工作，即对现有的信用法律法规的修改和完善，以及建立相关信用新立法。
在修改与确立信用立法方面，本文认为应借鉴国际经验与遵从国际惯例，并考虑中国民情与历史沿革。主要的工作应围绕以下几个方面进行：
——建立界定数据开放范围的法律或法规，其中包括必须开放的数据源及其监督机构的责任，以及对于向公众提供不真实数据的惩罚，在强制性公开大部分征信数据源的同时，确定必须保密的部分，以及确定征信数据的经营方式。应向欧洲的“数据保护法案”、美国的“诚实租借法”、“公平信用报告法”、“公平债务催收作业发”和“平等信用机会法”等法案学习。
——建立与界定商账追收的法律与法规，其中应包括允许各级工商局开放商账追收类信用管理公司的注册，明确用法律或信用手段进行商账追收的程序与行为约定，对消费者个人及企业法人的追账手段约定。这方面应向美国的“债务催收操作法”学习。
——修改已有的部分授信机构的信用管理规则，如“担保法”、担保规则与实施细则、贷款通则、信贷管理规定等。注重平等授信、公平授信、合理授信，鼓励诚实守信。
信用立法的建设是信用管理体系最重要的问题，但不是马上就能解决的问题。信用立法工作，首先可以由上述有关的各大部委开始着手对各自所负责的领域进行相关信用法案的立法调研，然后由国务院专门机构负责组织与安排，进入立法程序。信用立法工作不能求快，但求稳健与适应中国国情，不能照搬欧美现有的立法条款，毕竟民风民俗差异很大。
目前，很多部委都在各自的职权范围内管理着相应的信用活动，并且出台了很多具体的与信用相关的管理规则与实施办法。这种自然形成的信用管理职能与分工，是在需求中应运而生的，是符合现代我国市场经济发展状况的，应该保持并发扬下去。
但是，随着社会对信用的重视以及信用活动的迅速发展，要求全国的信用活动统一管理、规范一致，加强力度，协调发展。因此，仅仅保持这种分工就不能适应迅速发展的市场形势的需要。因此，本文建议，在现阶段，政府指定一个由国务院直接领导的机构，统一管理信用建设，负责全国信用管理的统筹安排、统一规划、全面协调。
二、正确定位政府在信用管理中的地位与作用
现代市场经济环境下，政府发挥着积极的宏观调控和市场监管作用。作为宏观调控主体，政府通过颁布法规、制定政策等方式实现对经济的指导；作为市场监管主体，政府行使广泛的监督职权，引导守信行为，惩戒失信行为，保障信用行为与活动的健康发展。
在社会信用体系中，政府的主要角色应在以下几个方面表现：
——组织与实施信用立法；
——日常执法与监管；
——制定并执行信用管理机构与从业人员的资格认定；
——推动专业征信机构及其数据库的建立与发展；
——推动与辅助失信惩罚机制有效运转；
——扶助与监管民间信用管理协会、行会及其它行业组织；
三、加大力度支持信用管理行业发展
重建我国信用体系，立法固然重要，但这是长期的任务，从中短期来看我们应该加快建设与发展我国信用管理行业。信用管理行业是在现代经济发展后进一步社会大分工下形成的，是市场经济运行机制的必要部分。与其他行业相比，该行业的主要分工职责是为各类经济主体的信用活动提供专业化、社会化的服务，促进整个社会信用活动高效、快速、规模发展，规范和约束微观经济主体的信用行为，以市场化的方式对不良信用行为给予惩罚。
健全的信用管理行业是健康的社会信用与信用活动赖以生存与发展的基础。没有信用管理行业，就不会有统一规范的社会信用活动与行为，就不会有良好的社会信用秩序与环境。目前，在我国，最缺乏的就是一个形成体系与初具规模的信用管理行业。所谓皮之不存，毛将焉附？正如此。要重视信用、发展信用，就要加快建设与发展我国信用管理行业。
首先，就是要发展各种各类的资信调查与评估公司。从征信发达国家的经验看，一个健全的信用管理行业包括了十几类企业。我们目前并不具备这样全面发展的条件。但是其中一些必备的和我们已经有一定基础的机构应尽快发展起来。资信调查与评估类公司在我国已有20年的发展历史，历经波折，已形成了一些国内比较知名的专业资信评估公司。
目前，从整体上看，该类企业的发展一直不很理想。本人认为主要原因有三个方面：一是社会信用环境与信用意识不良，社会对资信评估的需求并不强烈；二是政府职能部门对该类企业的行政管理重视不足；三是该类企业自身发展存在一定问题。现在社会信用意识提高了，社会呼唤信用，政府职能部门应该抓住这个机会，整顿和大力发展资信评估企业。
加入WTO后，加快发展信用管理机构的迫切性就更突出了。因为，在公开、平等、透明等原则与精神的作用下，在国内广阔的征信服务市场需求的诱惑下，外国同行公司将逐步进入中国征信市场。对外开放的国民待遇可能使外国公司依仗其在资金、技术和经验的优势地位，垄断国内征信市场，届时发展仍不成熟的中资信用管理公司，特别是征信公司将面临巨大的生存挑战。
建议由上述政府指定的统一信用管理机构组织实施对现有的资信评估机构进行资格认证，保留并宣传那些已具备专业水平的资信评估企业，同时，允许社会各界根据规定开办资信评估机构，以此促进发展，鼓励竞争。获得认证的和新开办的资信评估公司应该联合起来，民主、自愿选举产生资信评估行业协会，形成行业管理章程与制度，向社会宣告行业内企业的责任与承诺。树立资信评估行业及其企业的公众形象，是非常必要的，市场需要这种信用宣言，市场更关心对评价他人信用状况的企业本身的信用状况与承诺。
其次，就是要加快建立和发展专业化的征信公司及其信用数据库。重建社会信用体系，最关键、也是我国最缺乏的就是专业化、规范化、初俱规模的征信公司及其数据库。信用数据库是经济主体各种各类社会信用活动的记录。这些记录是档案、是信息、是公告、是约束，是社会信用管理体系基础的基础。没有信用数据库，信用管理就无从谈起。本文认为这方面的工作应从两个方面着手：
一方面是“纵深发展”。目前，银行、海关、工商局、税务局、公安局等都有一定意义上和某种程度上的信用数据库。现在的问题是要使他们已具有的信用资料及管理更加专业化、规范化。对此应该由政府主管部门，在调研的基础上，会同各个部门的专家，制定并出台有关信用数据库规范化管理的指导意见，各个系统的主管部门再根据这个指导意见制定实施细则。
另一方面是“横向发展”。上述各类机构的信用数据库大多数都是在自己的经营或管理过程中形成的，是为自己服务的，在很大程度上都带有鲜明的行业色彩。这些信用数据库无论怎样专业化和发达，如果它们相互割裂，则都不能全面反映被记录人的综合信用水平。因此，有必要把这些信用数据库统一起来，面向社会。
本文认为，从目前的国情看，“纵深发展”是现阶段必须做也能够做的。这些工作做了既有利于本系统的信用活动与信用管理，又为国家信用管理体系的建设作出了贡献，而且还是职责范围内、份内的事。“横向发展”不是一蹴而就的，从长期看必须做，但目前还有一定难度，主要难在国家重视的程度、是否指定和成立主管机构以及该机构的协调能力。而且，以目前的经济发展水平和信用需求水平，“横向发展”的矛盾尚不突出，市场尚未形成，暂不具备大力发展的条件，可以试点，总结经验，但不能拔苗助长。
最后，应开放民营的和外资经营的信用管理机构，允许其经营包括企业、消费者信用调查、应收账款管理（商账追收）和信用保险在内的信用管理业务，以满足我国企业和个人的信用管理需要，平衡发展我国信用管理行业，缩短我国信用管理行业与国际的差距。
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