标题：构建清积长效机制 努力化解执行难——江苏省江阴法院关于执行清理积案机制建设的调研报告

  民事执行是民事法律实行的重要形式，而“执行难”不仅是长期以来困扰人民法院的突出问题，也是人民群众反映强烈、社会各界普遍关注的热点问题。全国各级法院都在努力寻找破解“执行难”的对策，运动式的集中清理执行积案活动就是一个重要手段，但造成执行积案并非仅是个法律问题，也是经济、社会和体制等一系列问题的集中体现，清理执行积案亟待构建涵盖执行威慑机制、联动机制等内容的长效机制。本课题从江阴法院近年来关于清理执行积案机制建设的实践出发，剖析了现行清理积案模式存在的问题，探讨如何构建和完善清理执行积案长效机制。

  集中清理积案“运动模式”存在的问题

  法院清理执行积案在上世纪九十年代就已开展，那时虽未完全提出“执行积案”概念，而是以解决“执行难”的方式出现，但清理的目标主要是执行积案，采用的主要方式是执行大会战，除了全国范围内的集中开展活动外，许多地方法院自身还不定期搞形式多样的清理积案活动。

  ◎清理执行积案的模式

  清理执行积案作为法院执行工作的重要形式，之所以得以开展，主要的背景是在当前倡导构建和谐社会中法院“执行难”已经成为百姓反映强烈的问题，不仅是社会关注的热点，也是涉法涉诉信访的重点。为了解决“执行难”问题，中共中央于1999年7月下发了《关于转发〈中共最高法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告〉的通知》（中发[1999]11号文件），至今已在全国范围内先后开展了四次规模较大的集中清理执行积案活动，具体包括：

  1999年法院开展的“执行年”活动，是第一次大规模的清理执行积案活动。这次活动得到党中央和全社会的大力支持，取得了很大的成功，清理执结了很多积压多年的“骨头案”、“老赖案”，一时间让实务界和理论界认为我国的执行难问题得到很好解决。

  2003年，由于社会经济体制的大面积改革，很多新的执行问题频繁出现，又积累了大批执行积案，最高法院又在全国法院系统开展了清理执行积案活动。但是由于积案太多，此次清积活动主要是针对涉及国企改制、积累时间较长、公众反映较强烈的一些案件进行执行。截至2003年6月底，全国各级法院共受理各类执行案件128万余件，已执结83万余件，结案数比去年同比增长3.26%，未结案件有近73万件，未结案件的绝对数量仍然很大，而且有很多案件都是过去长期无法执行的“难案”、“硬案”、“骨头案”。

  第三次集中清理执行积案活动是在中央政法委发出52号文件要求解决“执行难”问题之后，从2006年2月底再次在全国开展为期一年的“清理积案”执行活动。但从总体上看，此次全国法院在集中清案活动中，共清理出执行积案164万件，标的额约4688亿元；全国法院共清理执结执行积案78万件，不足一半。

  2008年11月开始的集中清理积案活动，是在中央政法委和最高法院共同牵头下开展的。截至2007年底，全国各级人民法院受理的执行案件中，债务人有财产或部分财产而未执行的难案有33万多件，生效判决得不到执行，法律规定就会成为一纸空文，当事人合法权益无法得到保障。为回应人民群众的强烈愿望和要求，中央政法委在全国范围内组织开展集中清理执行积案活动。

  ◎当前清理积案模式存在的问题

  总的来看，最近一次开展的集中清理积案活动成效明显，执结和清理了一大批积案。以江苏为例，2008年11月，全国集中清理执行积案活动开展以来，全省列入清积范围的8000余件有财产执行积案全部清执，执结标的额11.73亿元；3730件六类重点案件全部清执，执结标的额4.85亿元；18万余件无财产执行积案全部清理完毕，执结标的额5.86亿元。同时，在机制建设上也取得了重大突破，如探索建立依靠党委领导解决“执行难”的新机制、强化清理积案责任制、初步建立起执行联动和威慑机制等。在肯定清理执行积案成绩的同时，也应看到集中清理执行积案活动这种模式还存在一些问题，具体表现为：

  1.存在治标不治本的问题。采取开展清理积案活动这种运动性执法方式，虽然短期内能够取得一定效果，但是由于对产生积案的深层次原因缺乏分析，没有从根本上解决问题的有效对策。既不能预防与解决已经发生的和即将可能发生的所有执行积案，还使得执行工作陷入了“累积——清理——再累积——再清理”的尴尬境地，不断需要通过重复性的执法来消化积案。

  2.容易造成司法资源的浪费。当前清理执行积案模式往往采取短时间内集中人力、物力和财力，运用暴风骤雨的执行方式开展清理执行积案活动。尽管从数量上看，清理积案的数量比较可观，全国许多法院的清积率都达到100%，但其中通过程序终结结案的占到绝大多数，以后再进入执行程序无疑会花费更多的人力物力。此外，在执行积案中着重强调“从快”执行，虽然可以节省时间，最大限度的体现法律的功利价值，但片面的求快可能导致对法律程序的违反，也容易导致司法资源的浪费。

  3.执行工作的考评不尽科学合理。在清理执行积案活动中，为加强对执行工作的管理和监督，保障执行任务的顺利完成，往往会采用一定的标准对执行人员予以综合考评。但是考评主要是以清理积案数量为标准，这种标准存有一定的误导作用，其负面效应也相当明显，除了执法人员超负荷工作和承受极大身心压力外，还会产生执行形式主义，即办案人员只注重从表面上完成执行程序，对于执行的效果却不甚关注，实现办案的法律效果和社会效果统一更是无从谈起。

  破解“执行难”问题的探索与实践

  近年来，江阴法院执行案件数量每年都在大幅增长，其中2008年比上年度上升幅度更是超过三成（见表一）。案件的增长给法院执行工作带来巨大压力，执行积案也不断增加。   

  从结案方式（见表二）看，终结执行案件占到所有结案数的13%，而其中很大一部分是以终结本次执行程序的方式结案。  

  2008年11月，中央政法委、最高法院部署开展全国集中清理执行积案活动，这是我国历史上最大规模的清理执行积案活动，在清理执行积案的同时，还努力推动执行工作长效机制建设，以求彻底有效解决执行积案问题。江阴法院在此也做了有益的探索和尝试，在本次清理执行积案活动中，2007年底前有财产可供执行的290件积案全部执结，清理了无财产可供执行的3746件积案。除了完成清理积案任务外，还重点加强清理执行积案的机制建设。

  ◎建立执行积案发现机制

  科学界定“执行积案”。“执行积案”本身不是一个内涵确定的概念，更不是一个法律术语，不同的群体站在不同的角度可能会有不同的认识，有的认为“执行不能”案件不能纳入积案范围，也有人认为只要案件实体权利没有全部实现就是积案。

  我们认为，清理执行积案的前提是要对积案数量有全面的排查，在此基础上针

  对有无财产可供执行制定相应措施，达到清理积案的目的，并逐步建立长效机制，实现执行案件良性动态平衡。因此，对积案的界定应适当放宽，只要是超过法定执行期限未能执结的案件均应列入积案范围。

  彻底排查积案，即在界定执行积案的前提下，即要求所有承办人员手中的积案一律公开，不准隐瞒，并形成“三督”机制：责任追究预告督促，规定所有案件全部进入全国法院执行案件信息管理系统，新收案件到期形成积案立即汇报。若发现积案未及时纳入执行积案范围，将追究相关执行人员责任；信访案件核对督促，以信访案件核对倒查有无疏漏的执行积案；领导包干负责督促，执行条线负责人在把好结案关的同时分片包干，对执行人员督促指导，对照立案案号和期限跟踪系统进行检查，确保取得预期效果。

  ◎建立执行积案内部管理机制

  实行新案执行与积案执行同步进行，而不另设专门机构用于清理积案。在清理执行积案体制上与新案一样落实执行实施、执行审查、综合管理的内设机构设置，细化内设机构职能，明确财产调查、控制、处分、分配、交付和采取罚款、拘留强制措施等事项由实施机构办理，对各类执行异议及变更执行法院的申请等事项由审查机构办理，建立分段集约及相互制约的工作机制。

  在运行上规范案件流程，严格案件督促管理，制定《执行案件流程管理规定》，对各类执行积案进行分类，逐案分析产生积案的原因，确属执行不能的则进终止执行程序，而对于其他案件则进一步采取相应对策措施，在常规执行的基础上采取交叉执行、提级执行，同时积案管理系统对采取的每一步措施都有明确记录，包括时间、期限和效果，以确保清理执行积案工作高效运行。

  ◎建立清理积案配套机制

  执行部门先后制定了《立审执配合实施意见》，做到立案、审判兼顾执行，加强并规范财产保全措施，通过在诉讼中及时采取查封、扣押、冻结等法律手段，为当事人权益的实现提供物质保障；在执行过程中，执行人员应加强与审判人员沟通意识，准确把握民商事审判工作思路，执行时采取有效措施确保裁判结果落到实处，真正从源头上减少执行积案。

  充分运用和发挥基层协助执行网络作用，协助和配合法院做好清理执行积

  案工作。江阴法院在地方党委政法委支持协调下设立了专项救助基金，为积案申请执行人提供必要的经济救助。2008年至2009年，江阴法院对101名生活确有困难而案件难以执行的刑事附带民事案件权利人、道路交通事故受害人、人身损害案件受害人、“三养”案件申请人及时予以救助，救助金额达90.1万元。

  构建清理积案长效机制的对策建议

  建立清理执行积案长效机制的目的在于减少积案产生，对于已经形成的积案尽快清理，最终建立执行案件良性运行管理的机制。因此，构建清理执行积案长效机制应当涉及以下几方面：

  ◎从源头上减少执行积案产生

  执行积案的产生，与执行案件数量众多关系密切，从源头上减少执行案件的涌入，提高当事人的自我履行率，是解决执行积案的一个好方法。从法院角度看，建立立审执配合机制，将查封扣押等强制措施、债务人的财产申报制度等内容提前到立案和审判环节，既可以促使债务人主动履行义务，减少进入执行程序的案件量，又有效避免债务人败诉后转移财产现象发生，同时减少了执行环节的工作量，有效缓解执行压力。

  从系统内部来看，执行权是审判流程的延伸环节，而执行工作能否迅速有效兑现，一定程度上要依赖此前已经历过的程序和工作成效，这就需要在案件流程的各个环节相互策应、相互配合、相互支持。具体来说，立案要为审判和执行提供基础、创造条件，审判要加大诉讼调解工作力度，提高调解当场履行率，尽量减少进入强制执行程序的案件，尽量保全、固定财产为执行提供便利。

  ◎对执行工作实行科学考评

  执行工作考评必须坚持以案件执行考核为中心，坚持实事求是、严格标准、公开公正、奖惩分明的原则，科学设定执行标的到位率、执行申诉率、执行结案率、执行结案合格率、自行履行率等指标，合理分配考核分值。对执行案件从办案程序合法、实行执行公开、注重执行效率和执行效果、及时办理受托执行案件等方面进行全面综合考核。

  结案率和实际到位率应当成为执行工作考核的重点。由于执行工作的任务在于追求生效裁判文书内容的实现，所以效率是执行工作的首要价值追求，对执行工作的考核与评判也应当以执行效率作为重要对象。因此，重点纳入考核机制的应该是被执行人有财产可供执行的案件。对于被执行人无财产可供执行的案件，虽然这类案件的执行效果并不理想，但该类案件可通过执行救助机制予以解决。实践中，对于此类案件可以考虑另行单列管理。

  ◎建立执行案件退出机制

  执行案件退出执行程序，是指执行案件在执行流程运行的过程中，出现了被执行人无财产可供执行等情况，依法中止甚至终结执行程序，使执行案件暂时退出执行程序的一种工作机制。执行案件退出执行程序能有效解决案件出口不畅的问题。该程序设置主要从以下三个方面考虑：

  1.穷尽调查措施的标准。纳入执行工作退出程序的案件必须是穷尽调查措施的案件，对于穷尽调查措施的标准主要应当包括：穷尽执行程序、穷尽调查手段、穷尽强制执行措施、穷尽执行制裁措施四个方面的内容。

  2.退出执行案件的质量评查。为保障退出执行程序案件的正确性，应当加强案件质量评查，由审管办等部门加强对退出执行案件质量考核，将评查结果纳入办案法官的综合考评，作为法官职务、职级晋升及奖惩的重要依据。

  3.建立执行退出救济程序。保障程序主要包括恢复执行程序和执行救济制度。恢复执行程序主要是基于事后一旦发现被执行人有可供执行的财产，当事人可以向法院提请恢复执行或法官依职权进行执行，以便更好地保障当事人的合法权益。执行救济制度主要是基于申请执行人由于申请得不到执行，从而使生活陷入困境，在此情况下通过救助制度对申请执行人予以救济，保障当事人的正常生活。

  ◎不断完善执行救助制度

  案件在强制执行中，当被执行人下落不明或者确无履行能力，致使案件不能执行，而申请执行人生活确有困难时，为了能够切实保护申请执行人合法权益，维护社会和谐稳定，必须对申请执行人给予一定数额的经济救助以解决其生活困难，这就需要建立一套行之有效的执行救助制度。

  1.救助对象。执行救助应严格限于被执行人确无履行能力，申请执行人极度贫困，易导致社会不安定因素的交通事故和其他人身损害赔偿、赡养费、扶养费、抚育费以及劳动报酬或经济补偿等类型案件。上述案件的共同特点是双方均为特困群体，如果得不到执行，易引发新的社会矛盾，导致新的社会不安定因素。

  2.救助条件。适用执行救助的申请执行人必须是特定的当事人，申请执行人应当是自然人。并且以当地民政部门“无法维持当地最低生活标准”作为衡量的标准来界定特定的申请执行人的主体。在执行过程，申请执行人应当向法院提出领取执行救助基金的申请，并提供其低于当地最低生活标准的相关证明材料。

  被执行人确无履行能力是适用执行救助基金的前提条件。确定被执行人有无履行能力，应当从两个方面考虑：一是申请执行人无法提供或未能提供被执行人有可供执行的财产或线索；二是法院穷尽了一切执行措施和方法后，仍未能查找到被执行人有可供执行的财产或线索。必须同时符合上述两个条件时，方可认定为被执行人确无履行能力。

  ◎建立清理执行积案的保障机制

  建设一支高素质的执行队伍是搞好执行工作的根本保障，也是落实监督制约机制的根本保障。因此，要加强对各级法院执行人员的培训，开展执行人员与各业务部门审判人员的定期交流。要根据执行工作的实际需要，配齐配强执行人员，确保执行人员比例不少于全体干警现有编制总数15%的要求。

  要积极争取党委、人大、政府及有关方面的支持，推动执行工作全面纳入社会治安综合治理目标考核范围，优化执行环境。加强与相关部门的沟通协调，健全完善执行联动机制。坚持社会舆论阵地，增强民众履行法律文书确定义务的自觉性。争取社会对执行救助的支持，明确救助向社会化方向发展，争取联合政府有关部门对符合救助条件的当事人及时救助并形成长效机制。

  （课题组成员：叶志浩 朱行军 黄剑 潘亚伟 尹德元）